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农村社会保障制度建设与构建农村和谐社会

    来源:中国保险网
   
      构建社会主义和谐社会是新时期全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的重大任务,是确保国家长治久安的必然要求。我国农村幅员辽阔,农村人口占全国人口的百分之八十,农村社会发展在整个社会发展中起举足轻重的作用。农村经济能否发展,农村社会能否稳定,直接影响到社会主义和谐社会的构建。没有农村社会的和谐,就不可能有城乡关系的和谐,也就不可能有整个社会的和谐。因此,构建农村和谐社会是建设和谐社会的重要内容,也是工作中的重点和难点。
   
      社会保障是国家最重要的经济社会制度之一,是社会稳定与国家长治久安的重要保证。在众多的化解矛盾与调整利益的机制中,社会保障是协调当前社会经济发展、缓解社会矛盾的最直接最有效的手段,更是构建和谐社会的最基本制度。无论是在追求和谐社会过程中和未来的和谐社会中,社会保障无疑都是实现和谐的基础性的平衡稳定机制。农村社会保障制度是社会保障体系的有机构成,大力推进农村社会保障体系的建设,对于促进城乡协调发展,维护农民权益,保持社会稳定,促进农村和谐社会的形成,都具有重要意义。
   
      一、农村社会保障制度是构建与促进农村和谐社会的重要手段
   
      农村社会保障制度是国家根据一定的法律法规,在农村居民因年老、疾病、伤残和遭受其他灾难时,保障他们基本生活的各种规章、措施、制度的总称。包括社会救助、社会保险、社会福利、社会优抚等内容。目前社会救助是当前农村社会保障制度的主体内容,其他形式的社会保障形式在我国农村才刚刚开始发展,而且缺乏稳定性与制度化。农村社会保障制度是实现社会公平的“调节器”和保持社会稳定的“稳定器”。
   
      1、是实现社会公平的调节器,从而实现农村社会的和谐
   
      和谐社会是各方面的利益关系都能得到协调发展的社会,社会公平是和谐社会的重要标志,在一个和谐社会里,公平也是必不可少的,公平涉及利益的合理分配,而社会利益的合理分配是和谐社会的核心,公平是和谐社会追求的价值取向。完善的社会保障制度的核心价值目标就是维护社会公平,如果失去了公平的价值取向,社会保障制度就没有了存在的必要。社会保障是社会公平的体现与产物,进而促进社会和谐。因而,建立完善的社会保障制度,不仅仅在于创造和维护公平,而且要在维护公平的基础上促进社会的和谐发展。社会保障作为建立在社会公平基础之上并以追求社会和谐为目标的制度安排,是构建和谐社会理应张扬的基调。
   
      但是,在我国,社会保障长期以城镇居民为核心,这一方面是中国城乡二元经济结构导致的结果,同时,也是国家以有限的国力来优先解决城市紧迫问题的一种政策选择。因此,农村居民向来较少感受到国家社会保障制度的安全可靠性,只有非常有限的救灾济贫,再加上乡村集体解决的五保户保障等,以至于社会保障在一定程度上成了中国城镇居民的专利,造成了目前社会保障体系存在城乡二元结构,它表现为城镇与农村分别实行不同的,相互独立的社会保障制度。与城镇相比,目前农村社会保障无论是保障水平,还是保障项目,还是制度化等许多方面都明显不如城镇。目前随着城镇社会保障制度的基本框架逐步确立与完善,城镇大多数居民享受着项目齐全,待遇水平较高,稳定而且制度化的社会保障的同时,农村大多数居民却几乎没有什么制度化,稳定的社会保障,只是少数人群享受国家给予的特殊保障和不确定的社会救济,将农村居民人为地排除在社会保障体系之外,这种保障情况更显得这种社会保障制度是明显的公平缺失的制度安排。社会保障体系的城乡二元结构造成的后果便是社会公平之理想与现实的脱节,人为地拉大了城乡之间的差距。农村保障的欠缺不仅严重地影响了广大农村居民的生活保障和生活质量问题,造成贫困现象的恶性循环,而且严重地违背了社会保障应该体现的公平原则,进而直接妨碍着农村和谐社会的构建。
   
      2、是实现社会稳定的稳定器,从而推进农村社会的和谐
   
      中国20多年的高速发展,使中国基本解决了温饱,主要的经济总量指标在世界排位跨越式上升。但高速发展的同时,也加剧了差距、失衡与矛盾。创造稳定环境,在任伺时候都是发展的最重要的条件。今天的中国,要实现社会稳定,比起改革开放之初,不仅显得更为重要,也更难了。我国是一个农村人口占多数的国家,保持农村稳定是全社会稳定的关键。没有农村的稳定就没有全国的稳定,农村稳定问题是一个关系党和国家全局的根本性问题。
   
      农村居民很多生活压力大,经济承受力低,风险抵御力弱。一方面,生活日益贫困化,甚至处于“生存危机”或“生存危机”边缘,即绝对贫困化;另一方面,现阶段城乡差距拉大,并有进一步扩大的趋势,造成农村居民的相对剥夺感不断得到强化,使他们最先也最强烈地感受到社会改革与社会发展的成本与代价。于是,在这一庞大的队伍中就蕴藏了巨大的社会风险隐患。而社会保障正是具有济贫帮困、解危救急的特性,它的效应是通过对收入较少以至丧失来源而发生生存困难的社会成员提供基本的生活保障,从而增强保障对象的生活保障感、心理平衡感、社会公平感,从而保证社会安定,减少社会动荡。如果把人口众多的农村社会排斥于观代社会保障制度之外,不能为作为基础地位的农村经济发展提供必要的保障条件,那么全社会的稳定发展就无法从根本上得到保证。因此,建立农村社会保障制度不仅是刻不容缓的,而且任务特别艰巨,意义也特别重大。
   
      二、当前农村社会保障制度在构建农村和谐社会中存在的缺陷与问题
   
      我国农村社会保障制度对于救助农村的鳏寡孤独,赈灾济贫,安定人民生活,稳定社会秩序等等方面起到了很重要的作用。但是,无论是理论上还是实践中仍存在一些问题和缺陷,这都会影响农村社会保障制度的建立,进而影响到农村和谐社会的构建。
   
      1、对农村社会保障制度的认识存在偏差
   
      长期以来,理论上的误区致使国家缺乏足够的重视与投入,国家关于社会保障制度的安排明显存在着“忽略农村社会保障制度的失误”。这一问题可以说与我们认知的偏差不无关系。这种认知偏差主要有两个方面:
   
      一是土地保障论,即:农民有土地,因而国家无须对其实行社会保障。农民有土地就不需要国家主导的社会保障吗?答案是否定的。土地保障不等于社会保障:不能以前者代替后者。随着农村经济的进一步发展和产业结构调整,由于体制没理顺,土地保障功能并没有随着经济的发展而得到强化。首先,农民对土地拥有的仅仅是使用权,而不是所有权。农民在遇到生活困难时,例如生病、年老或急需钱时,并不能靠土地的产权变更进行货币化,以供其所需。其次,农民人均拥有土地量在减少,土地保障功能没有想象的那么强。再次,农业比较利益低,土地承载负担重。因此,土地保障功能有很大的局限性,再以传统眼光看待农民与土地的关系,将土地承包视为可以保障农村居民基本生活(包括养老、疾病医疗等等)的制度安排或用它来替代农村居民的社会保障制度,显然是不切实际的。
   
      二是脱离实际的条件论。认为政府承担的城镇居民社会保障负担已异常沉重,对农村居民的社会保障无力承受。认为开展农村社会保障制度的建设条件不成熟、不具备。这种单纯从经济视觉来看待农村社会保障的观点,显然违背了一个基本常识,即中国政府是全民政府而不只是市民政府,城镇社会保障负坦沉重并不构成不建立农村居民社会保障的正当理由。国家财力的快速增长表明政府承受能力在增强,以财力不足作为不考虑农民的社会保障的理由越来越不充分。城乡差距和国家财力有限都影响了城乡一体的社会保障制度建设。但这些只能算是循序渐进的推进农村居民社会保障制度建设的理由,而不能当成拒绝为农村居民建立社会保障制度的理由。
   
      这些认知上的偏差,肯定会对社会保障的实践产生影响。突出表现在:一方面是价值取向上的混乱,必然造成农村社会保障建制理念的混乱;另一方面,是政策无所适从,摇摆不定,这都使得农村社会保障建设长期滞后于城镇。
   
      2、农村社会保障缺乏制度化,政策缺乏稳定性与连贯性
   
      2004年3月,十届全国人大二次会议上,在宪法的第十四条中增加了一项新内容“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”,这为建立健全社会保障制度提供了宪法依据。从国企改革的配套工程到成为国家基本制度并写入宪法,再到成为构建和谐社会的基石,表明社会保障事业在飞速发展,也标志着社会保障进入了全新发展阶段。但是,尽管这样,到目前为止,我国还缺乏一部专门关于社会保障的法律,更不用说专门针对农村社会保障的法规,法律法规不健全,许多规定和具体实施办法,很多是通过各种行政性文件发布的,这些文件缺乏法律权威与制度刚性,具有很大的随意性,很容易造成有令不行,违规难禁的事情就经常发生。在农村社会保障中相对稳定与完善的社会救助项目,除五保制度与优抚保障一直是比较稳定的制度化保障外,其他社会救助形式往往缺乏稳定性和制度化。由于缺乏法律规范与制度化保障,既没有统一的管理机构,也没有统一的管理办法,所以农村社会保障处于条块分割、多头管理、各自为政的状态,这势必降低社会保障互助合作的功效,并且由于各部门所处的地位与利益关系不同,势必在社会保障的管理与决策上经常发生矛盾,这不仅会使社会保障成本增加,也会使社会保障作用的发挥受损。
   
      3、农村社会保障资金缺乏,来源单一
   
      农村社会保障基金主要来源于财政拨款、集体补助、社会筹集、个人缴费。就财政拨款方面,包括中央财政拨款与地方财政拨款。但政府对农村社会保障缺乏制度安排与规划,导致其处于零星,散乱、各自为政的态势。由于长期以来国家对农村投入不够,对农村社会保障制度重视不够,农村社会保障基金的实际来源实际上是依靠传统的农村集体补助和投入。但是,就集体补助而言,贫困地区的财政能力和集体经济实力有限而无力承担,从而影响了社会保障基金的到位。就社会等集渠道,由于缺乏制度安排、政策支撑或宣传力度不够或起步较晚等等多种原因,这种方式也是有限的。就个人方面,许多农村地区由于经济落后,农民的收入偏低,维持基本生活都存在困难,不可能承担个人的费用。上述这些筹资渠道不畅,使得农村社会保障基金的缺乏,难以为继,从而影响到农村社会保障制度的实施,进而影响到农村居民的生活。
   
      三、加强农村社会保障体系建设,构建农村和谐社会的对策建议
   
      建立和完善农村社会保障制度,促进农村社会的和谐,是一项艰巨而复杂的任务,应主要从以下几方面入手:
   
      1、提高认识,澄清误区,统筹规划
   
      在建立农村社会保障过程中,无论是政府还是学术界都要统一认识,澄清一些认识上的误区,不能对土地的生活保障功能估计过高,不能过分强调财力不足和过高估计农村社会保障制度建设的代价。学术界要端正对农村社会保障制度的迫切性的认识,研究和设计适合我国农村社会保障制度,为政府献计献策;政府要重视农村社会保障的建设,要改变原来忽视农村社会保障的做法,除了加大对农村社会保障的投入外,更需要政府通过制定法律法规、社会政策和制度设计来明确自己的职责,引导农村集体组织与农民进行责任分担。因此,政府要尽快制定和完善社会保障立法,通过制定法律,设计制度,保证农村社会保障制度化和农村社会保障政策的稳定性与持续性,从而使农村社会保障有法可依,统一规范,统一管理,统筹规划。
   
      2、多渠道多形式筹集保障基金,为农村社会保障制度提供稳定物质基础
   
      是否具备足够的社会保障基金是保证农村社会保障制度能否顺利运行的关键,是能否满足广大农村居民各种社会保障需求的经济基础。鉴于目前的国情和经济水平,社会保障基金的筹集要从单一化走向多元化,需贯彻国家、集体、个人、社会多方面的合理分担。就国家方面,应根据具体情况来明确自己的责任,对于农民工群体和经济发达的农村地区,政府的主要责任是政策制定与制度设计,必要时给予财政支持;对于贫困地区的农村,政府除了政策制定与制度设计外,要给予足够的财政支持,以保证社会保障制度的顺利运行。就集体方面,有条件的经济发达农村地区,集体经济应给予社会保障的建立与运行提供足够的资金保障,而在落后的贫困地区,由于集体经济本身实力的限制,只能是适当的补助。
   
      就个人方面,在经济发达的农村地区,个人应按一定比例承担缴费义务,加大个人的投入;在落后贫困地区,由于很多人还没有改变落后贫困面貌,要个人承担一定费用,是不切实际的想法。就社会方面,无论是经济发达地区还是贫困落后地区,尤其是落后贫困地区,要大力发展社会捐赠这种渠道。
   
      3、分类分层解决农村居民的社会保障,构建适合国情的农村社会保障体系
   
      从中国的现实国情出发,要将农村居民纳入城镇社会保障体系并走向城乡一体化显然是不现实的,盲目扩大覆盖面、统一提高标准是不切实际的,但农村居民又确实需要相应的社会保障制度。所以应分类分层,因地制宜解决。
   
      首先,建立和完善农村社会救助制度。包括贫困性社会救助和灾害性社会救助贫困性社会救助是农村社会保障制度的主要内容和基础,通过建立农村最低生活保障制度和农村扶贫来保障农村居民的基本生活。农村最低生活保障制度应该覆盖农村所有的其收入水平低千最低生活保障以下的贫困者,包括因病、因灾、因残、因孤等各种原因而造成家庭生活困难的人。这是农村居民最后的一道安全阀。农村扶贫是国家通过资金、技术、物资等方式对农村贫困户与贫困地区进行帮助和扶持,使他们改变贫困面貌、脱贫致富。灾害性社会救助是国家对农村居民在遭受自然或人为灾害时给予的一种帮助,通过紧急援助与生产自救来帮助和扶持农村居民度过困难。
   
      其次,建立农民工的社会保障制度。目前将近一亿农民进城打工,是一个规模巨大的社会群体。根据农民工群体的,实际情况,应有针对性基层地构建社会保障,主要是工伤保险制度与大病保障制度。
   
      再次,因地制宜建立和完善社会保险制度。由于农村地区经济发展不平衡,因此,应根据不同的实际来确立社会保障。在经济发达有条件的地区,可以根据实际情况,逐步建立农村合作医疗保险,养老保险,其经费主要源于集体经济的补助,基层政府的资助和村民个人的缴费。政府主要是通过政策制定,制度设计来引导社会保障的建立。在经济落后贫困地区,重点建立大病社会援助制度。重大疾病不仅使农民致贫,而且严重影响到他们的健康状况甚至生命。所以,应通过立法强制实施大病社会援助制度,经费主要来自于国家财政、社会捐助。
   
      作者:华中农业大学文法学院 方菲 来源:《农业经济》2006年第04期
   
   

2006-5-21





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